Заключение ответственного комитета (Комитет Государственной Думы по региональной политике и местному самоуправлению)

Пр Решение Комитата от 26.05.2026 No 144/2 оект Заключение на проект федерального закона No 1137587-8 «О внесении изменений в статьи 48 и 51 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» внесен Государственным Советом Удмуртской Республики Комитетом Государственной Думы по региональной политике и местному самоуправлению рассмотрен проект федерального закона No 1137587-8 «О внесении изменений в статьи 48 и 51 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» (далее – законопроект), внесенный Государственным Советом Удмуртской Республики. Законопроектом предлагается установить возможность назначения старосты части территории сельского населенного пункта, если численность жителей сельского населенного пункта составляет более 500 человек. Законопроект направлен на расширение форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления. Институт сельского старосты является одним из старейших общественных институтов. Так, еще в первом письменном своде законов Руси, Русской Правде, содержались положения о княжеских и сельских старостах. В современных условиях институт сельских старост является одной из форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления. Основной целью деятельности сельских старост стало оказание организационного содействия сельским жителям в самостоятельном решении вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения в соответствии с законодательством Российской Федерации. Сельский староста выступает в качестве необходимого элемента механизма самоорганизации граждан в целях совместного решения таких актуальных для сельской местности вопросов, как благоустройство, связь, снабжение топливом, обеспечение первичных мер противопожарной безопасности и др. Стратегия устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 2 февраля 2015 года No 151-р, связывает совершенствование форм организации местного самоуправления с учетом целей и задач устойчивого развития сельских территорий с развитием и поддержкой деятельности органов территориального общественного самоуправления и сельских старост (пункт 6 раздела V). В законопроекте предлагается внести изменение в пункт 4 части 1 статьи 48 Федерального закона от 20 марта 2025 года No 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» (далее – Федеральный закон No 33-ФЗ), согласно которому собрание граждан может проводиться в сельском населенном пункте по вопросу выдвижения кандидатуры старосты сельского населенного пункта, либо старосты части территории сельского населенного пункта, а также по вопросу досрочного прекращения полномочий старосты сельского населенного пункта, либо старосты части территории сельского населенного пункта. Также предусматривается внесение изменения в часть 1 статьи 51 Федерального закона No 33-ФЗ, в соответствии с которым для организации взаимодействия органов местного самоуправления и жителей сельского населенного пункта при решении вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения в сельском населенном пункте, расположенном в городском округе или муниципальном округе, могут назначаться старосты части территории сельского населённого пункта для сельских населённых пунктов, если численность его жителей составляет более 500 человек. Следует отметить, что российское законодательство распространяет деятельность сельского старосты на пространственные пределы сельского населенного пункта, расположенного в муниципальном округе, городском округе. В проектируемом регулировании предлагается расширить указанные пределы, предусмотрев возможность осуществления сельским старостой деятельности на части территории сельского населённого пункта. В пояснительной записке необходимость разработки законопроекта связывается с тем, что «субъекты Российской Федерации имеют различную протяженность и плотность населения, а также отличные по своей географии сельские населенные пункты. При этом на практике складывается ситуация, при которой староста осуществляет свои полномочия не только в одном сельском населенном пункте, но и в нескольких малонаселенных пунктах или на части территории населенного пункта - в зависимости от количества проживающих граждан». В связи с этим следует учитывать правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, ориентирующую на принцип многообразия организационных моделей муниципальной власти, позволяющий законодателю проявлять разумную гибкость при формировании организационно-правового механизма осуществления населением местного самоуправления на соответствующей территории, принимая во внимание региональные и местные условия и особенности, исторические и иные местные традиции (Постановление от 1 декабря 2015 года No 30-П). Направленность предусмотренных законопроектом изменений, ориентированная на учет специфики организации местного самоуправления на различных территориальных уровнях, заслуживает внимания. Однако законопроект в представленной редакции не позволит достичь цели вводимого регулирования в связи со следующим. 1. В законопроекте предлагается новая конструкция «часть территории сельского населенного пункта», содержание которой не раскрывается. В частности, в законопроекте не установлены критерии для выделения и обособления такой территории. Также отсутствует указание на количественные пределы формирования такой территории в сельском населенном пункте. Между тем следует учитывать, что отдельные сельские населенные пункты относятся к территориям с высокой плотностью сельского населения. Например, в селе Новая Уcмань Воронежской области проживает 36 540 человек, в селе Иглино Республики Башкортостан - 31 169 человек (https://rosstat.gov.ru/storage/mediabank/Tom1_tab-5_VPN-2020.xlsx). В связи с этим обоснованно возникают следующие риски. В частности, из текста законопроекта не представляется возможным определить: какое количество в указанных сельских населенных пунктах будет сформировано частей территории сельского населенного пункта, каким образом будет осуществляться взаимодействие старост частей сельского населенного пункта с органами местного самоуправления. Предлагаемый подход может привести к необоснованному дроблению территории сельского населенного пункта. Отсутствие определения правового статуса понятия «часть территории сельского населенного пункта» не отвечает конституционным критериям определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее согласованности в системе действующего правового регулирования, на необходимость соблюдения которых неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации (постановления от 18 июля 2012 года No 19-П, от 17 февраля 2016 года No 5-П). Представляется, что отсутствие однозначности в механизме реализации проектируемых положений повлечет неопределенность их правоприменения. 2. 3акрепление возможности выдвижения кандидатуры старосты на части сельского населенного пункта в случае, если в одном населенном пункте будут назначены два старосты и более, может привести к возникновению их конкуренции при выражении ими интересов всех жителей сельского населенного пункта и отсутствию у жителей сельского населенного пункта единой информации по вопросам организации и осуществления местного самоуправления в населенном пункте. Предлагаемые изменения в части нормативного оформления нового субъекта, обеспечивающего взаимодействие между жителями части сельского населенного пункта и органами местного самоуправления, затрагивают исключительно часть 1 статьи 51 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти». При этом в законопроекте не содержится оговорка о том, что староста сельского населенного пункта и староста части сельского населенного пункта должны иметь идентичный правовой статус в части обладания правами и обязанностями. Соответствующие права и обязанности содержатся в соответствующих положениях статьи 51 указанного Федерального закона. Для придания старосте части сельского населенного пункта реального правового статуса необходимо внесение корреспондирующих изменений также в иные положения статьи 51 Федерального закона No 33-ФЗ, прежде всего в часть 8, где перечислены полномочия сельского старосты по взаимодействию исключительно с населением всего сельского населенного пункта, а не его части. Кроме того, в соответствии с частью 2 статьи 51 Федерального закона No 33-ФЗ староста сельского населенного пункта назначается представительным органом муниципального образования, в состав которого входит данный сельский населенный пункт, по представлению собрания граждан сельского населенного пункта. Староста сельского населенного пункта назначается из числа граждан Российской Федерации, проживающих на территории данного сельского населенного пункта и обладающих активным избирательным правом, и граждан Российской Федерации, достигших на день представления собранием граждан восемнадцатилетнего возраста и имеющих в собственности жилое помещение, расположенное на территории данного сельского населенного пункта. В то же время, в законопроекте не конкретизируется процедура назначения старосты части территории сельского населенного пункта, в том числе не определен порядок установления границ соответствующей территории, круг граждан Российской Федерации, из числа которых назначается староста части территории сельского населенного пункта, круг граждан Российской Федерации, которые вправе участвовать в собрании граждан, проводимом в сельском населенном пункте по вопросу выдвижения кандидатуры старосты части территории сельского населенного пункта. 3. К законопроекту также имеется замечание юридико-технического характера. В соответствии со статьей 2 законопроекта принятый в установленном порядке соответствующий федеральный закон вступит в силу по истечении десяти дней после дня его официального опубликования. Данное положение является избыточным, поскольку дублирует общий порядок вступления в силу федеральных законов, предусмотренный статьей 6 Федерального закона от 14 июня 1994 г. No 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания». Исходя из финансово-экономического обоснования к законопроекту, его реализация не потребует дополнительных расходов федерального бюджета. Однако, полагаем, что реализация предлагаемых законопроектом изменений может повлечь дополнительные расходы местных бюджетов, связанные, в частности, с материально-техническим обеспечением деятельности старосты части территории сельского населенного пункта. На основании изложенного, Комитет не поддерживает концепцию законопроекта. Правительство Российской Федерации, Комитет Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера также не поддерживают данный законопроект, в том числе и по основаниям указанным выше. Кроме того, в Комитет поступили положительные отзывы на законопроект от 25 законодательных органов субъектов Российской Федерации, 42 высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. Вместе с тем, несмотря на поддержку принятия указанного законопроекта, 13 законодательных органов субъектов Российской Федерации и высших должностных лиц при поддержке концепции указанного законопроекта указали на необходимость его значительной доработки, в том числе и по основаниям, указанным в настоящем заключении. На основании изложенного, Комитет Государственной Думы по региональной политике и местному самоуправлению рекомендует Государственной Думе при рассмотрении в первом чтении отклонить проект федерального закона No 1137587-8 «О внесении изменений в статьи 48 и 51 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», внесенный Государственным Советом Удмуртской Республики. Председатель Комитета А.Н.Диденко