Заключение комитета-соисполнителя (Комитет Государственной Думы по энергетике)

ЗАКЛЮЧЕНИЕ Комитета Государственной Думы по энергетике по проекту федерального закона No 1148607-8 «О внесении изменений в статьи 3.5 и 9.1 Кодекса Российской Федерации об административных нарушениях» Рассмотрев проект федерального закона No 1148607-8 «О внесении изменений в статьи 3.5 и 9.1 Кодекса Российской Федерации об административных нарушениях» (далее – законопроект), внесенный Правительством Российской Федерации, Комитет Государственной Думы по энергетике (далее – Комитет), являющийся соисполнителем по законопроекту, отмечает следующее в части вопросов своего ведения. Согласно пояснительной записке целью законопроекта является совершенствование существующих механизмов обеспечения соблюдения требований промышленной безопасности посредством санкционного и профилактического воздействия на должностных и контролирующих лиц организаций, эксплуатирующих объекты ведения горных работ подземным способом. В настоящее время вопросы соблюдения требований промышленной безопасности при ведении горных работ подземным способом регулируется комплексом нормативных актов. Согласно действующему регулированию (Федеральный закон от 21 июля 1997 года No 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», постановление Правительства Российской Федерации от 15 сентября 2020 года No 1437 «Об утверждении Положения о разработке планов мероприятий по локализации и ликвидации последствий аварий на опасных производственных объектах», приказ Ростехнадзора от 27 ноября 2020 года No 467 «Об утверждении федеральных норм и правил в области промышленной безопасности «Инструкция по порядку разработки планов ликвидации аварий на угольных шахтах, ознакомления, проведения учебных тревог и учений по ликвидации аварий, поведения плановой практической проверки аварийных вентиляционных режимов, предусмотренных планом ликвидации аварий») компании обязаны организовывать и осуществлять производственный контроль, разрабатывать планы мероприятий по локализации и ликвидации аварий, заключать договоры с профессиональными аварийно-спасательными формированиями и выполнять другие требования. Частью 3.1 статьи 9.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) установлена ответственность за нарушение обязательных требований к предотвращению внезапных выбросов угля (породы и газа), обязательных требований к проведению дегазации, разгазированию и проветриванию горных выработок, осуществлению аэрогазового контроля, проходке и креплению горных выработок, требований к противоаварийной защите в горных выработках при добыче угля (горючих сланцев) шахтным способом. В случае, если нарушение указанных выше обязательных требований привело к аварии: 1) повлекшей за собой смерть человека или причинение тяжкого вреда здоровью двух и более лиц, то согласно части 3.2. статьи 9.1. КоАП РФ на контролирующих лиц организаций, эксплуатирующих угольные шахты, налагается штраф в размере от пяти миллионов до десяти миллионов рублей; 2) повлекшей гибель двух и более человек, то согласно части 3.3. статьи 9.1 КоАП РФ на контролирующих лиц организаций, эксплуатирующих угольные шахты, налагается оборотный штраф. Законопроектом в часть 3.1. статьи 9.1. КоАП РФ вводится новое основание для установления ответственности – перечень обязательных требований дополняется требованием к предотвращению прорывов воды в подземные горные выработки. Также законопроект предусматривает расширение ответственности, предусмотренной частями 3.2. и 3.3. статьи 9.1. КоАП РФ, на контролирующих лиц организаций, эксплуатирующих объекты ведения горных работ подземным способом. То есть такие штрафы будут распространяться на правонарушителей, добывающих на объектах ведения горных работ подземным способом не только уголь, а в целом любые полезные ископаемые. Вместе с тем, в качестве обоснования введения нового состава административного правонарушения и соответствующего наказания приведены случаи аварий, произошедших при добыче золота и алмазов, при этом обоснование введения проектируемого регулирования для объектов по подземной добыче угля и горючих сланцев, добыче нефти шахтным способом отсутствует. В соответствии с частью 3 статьи 53 Регламента Правительства Российской Федерации (утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 года No 260) в пояснительную записку к проектам федеральных законов по вопросам пересмотра установленных мер административной ответственности подлежат включению данные, подтверждающие невозможность воздействия на противоправное поведение имеющимися средствами, включая статистические данные за 5 лет, предшествующих году внесения проекта федерального закона, а также подтверждающие обоснованность выбора видов и размеров предлагаемых административных наказаний, в том числе с учетом требований соразмерности и индивидуализации административной ответственности, возможности исполнения наказаний лицами, в отношении которых предлагается установить административную ответственность. Вместе с тем, в пояснительной записке к законопроекту в качестве обоснования проектируемых положений приведена статистика наложения Ростехнадзором штрафов по статье 9.1 КоАП РФ в отношении всех видов объектов горнорудной промышленности за период 2022–2024 годов, а также описание аварий, произошедших в подземном руднике «Мир» АК АЛРОСА (ПАО) при добыче алмазов (2017 год) и подземном руднике «Пионер» АО «Покровский рудник» при добыче золота (2024 год). При этом отсутствует статистика административных штрафов отдельно по сегментам горнорудной промышленности, которые будут охвачены действием проектируемых положений (объекты ведения подземных горных работ по добыче полезных ископаемых, помимо угольных шахт). По мнению Комитета, с учетом отсутствия объективных данных, подтверждающих необходимость усиления административной ответственности, проектируемые изменения противоречат задачам закона об административных нарушениях, закрепленным в статье 1.2 КоАП РФ (защита частных и общественных интересов, предупреждение административных нарушений), так как не содержат обоснования повышенной общественной опасности нарушений норм промышленной безопасности на иных объектах ведения подземных горных работ, помимо угольных шахт, требующей усиления ответственности в целях защиты охраняемых законом интересов. Комитет отмечает, что, несмотря на наличие общих законодательных основ, специфика каждого вида добычи полезных ископаемых требует детальной проработки с учетом технологических и геологических особенностей. Для угольных шахт случаи аварий, связанные с прорывом воды в подземные горные выработки, не являются характерной проблемой в настоящее время, при этом действующие нормативные правовые акты содержат отдельные положения, касающиеся обустройства водоотлива и предотвращения прорывов воды (Приказ Ростехнадзора от 8 декабря 2020 года No 507 «Правила безопасности в угольных шахтах» и от 27 ноября 2020 года No Пр-469 «Инструкция по предупреждению экзогенной и эндогенной пожароопасности на объектах ведения горных работ угольный промышленности»), в связи с чем в текущий период основания для введения проектируемых изменений в этой части отсутствуют. По мнению Комитета, введение такого регулирования для предприятий угольной промышленности повлечет за собой пересмотр лимитов и условий их кредитования банками, а также потребует предоставления дополнительных способов обеспечения исполнения обязательств по кредитам. В сложившихся кризисных условиях для угольной отрасли (так, например, за период с 2024 года по 2026 год совокупный долг предприятий угольной промышленности вырос перед банками с 740 млрд до 1,5 трлн рублей) принятие проектируемых изменений приведет к невозможности кредитования предприятий угольной промышленности, указанное может вызвать массовое банкротство многих градообразующих и системообразующих предприятий. Таким образом, вопреки содержанию пояснительной записки проектируемые изменения могут создать для субъектов предпринимательской деятельности избыточную административную нагрузку, повлечь для них негативные экономические последствия. В части проектируемых положений законопроекта в отношении любых объектов ведения горных работ, где ведется добыча полезных ископаемых подземным способом (например, добыча горючих сланцев, добыча нефти шахтным способом на Ярегском месторождении в Республике Коми), распространение проектируемых требований также представляется необоснованным. Комитет отмечает также, что законопроект не содержит прямых норм, регулирующих ситуации пересечения горных выработок в Донецком угольном бассейне или Кузнецком угольном бассейне, где авария на одном объекте может привести к ущербу на другом, а оборотный штраф может быть наложен не на виновника, а на владельца объекта, где пострадали люди по независящим от него причинам. Для решения подобных ситуаций может потребоваться принятие дополнительных нормативных правовых и законодательных актов, которые бы четко регламентировали порядок распределения ответственности. На данный момент предложенная редакция законопроекта не решает эти вопросы. Комитет отмечает, что в современных условиях геополитической напряженности объекты топливно-энергетического комплекса, включая объекты подземных горных работ, подвержены актам незаконного вмешательства по ряду причин, связанных с их стратегическим значением, потенциальными последствиями угроз и современными вызовами безопасности. Проектируемые положения законопроекта не регулируют ситуации, когда оказывается внешнее воздействие на объекты энергоснабжения шахт (ракетные и беспилотные (дроновые) удары), которые могут привести к остановке насосного оборудования и последующему затоплению шахтного пространства на объектах ведения горных работ подземным способом. Ответственность в таких ситуациях может быть возложена на владельца или эксплуатирующую организацию того объекта, где произошло затопление и гибель людей, хотя владелец не имел возможности повлиять на развитие событий. По мнению Комитета, вопрос ответственности в таких ситуациях должен рассматриваться индивидуально на основе конкретных обстоятельств дела, результатов расследования и экспертиз. Дополнительно в пояснительной записке к законопроекту в качестве основания для установления ответственности контролирующих лиц приведена обязанность по проведению аудита систем управления промышленной безопасностью, обеспечивающего достаточную осведомленность таких лиц на основании пунктов 6 и 7 статьи 1 Федерального закона от 25 декабря 2023 года No 637-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»и отдельные законодательные акты Российской Федерации», вступившего в силу с 1 сентября 2025 года. Обязанность по проведению независимого аудита в области промышленной безопасности лежит на организациях, эксплуатирующих опасные производственные объекты 1 класса опасности (чрезвычайно опасные объекты), тогда как опасные производственные объекты по добыче полезных ископаемых, кроме угольных шахт – как правило, 2 класса опасности (высокоопасные объекты). По мнению Комитета, существующая система классификации не всегда учитывает все факторы риска и может приводить к избыточным административным барьерам или, наоборот, к недооценке рисков на некоторых объектах. Целесообразно подвергнуть анализу критерии и последствия отнесения опасного производственного объекта к определенному классу опасности, и ранжировать ответственность за нарушение правил безопасности при эксплуатации опасного производственного объекта в зависимости от категорийности (потенциальным угрозам). Отмечая необходимость неукоснительного соблюдения должностнымии контролирующими лицами организаций, эксплуатирующих объекты ведения горных работ подземным способом, требований промышленной безопасности на объектах подземных горных работ, связанных с защитой жизни и здоровья людей и предотвращением экологических катастроф, Комитет считает важным отметить, что расширение области применения административных штрафов и введение дополнительного основания для наложения оборотных штрафов, хотя и является одним из инструментов повышения промышленной безопасности, но его эффективность зависит от общего состояния отрасли и без комплексного подхода может привести к негативным последствиям (банкротству, сокращению рабочих мест и снижению инвестиций в развитие производства). С учетом того, что, к сожалению, горнодобывающая отрасль занимает одно из лидирующих мест по уровню производственного травматизма, связанного с экстремальными условиями работы, сложностью технологических процессов и воздействием опасных факторов, при решении вопросов повышения промышленной безопасности в горнодобывающей отрасли крайне важно соблюсти баланс между достижением четких целей в области безопасности (с учетом социальной ответственности собственников перед персоналом) и созданием предсказуемых, справедливых условий для ведения предпринимательской деятельности в горнодобывающем секторе. На основании вышеизложенного Комитет Государственной Думы по энергетике поддерживает концепцию проекта федерального закона No 1148607-8 «О внесении изменений в статьи 3.5 и 9.1 Кодекса Российской Федерации об административных нарушениях» и рекомендует Государственной Думе принять его в первом чтении при условии его доработки ко второму чтению с учетом замечаний, содержащихся в настоящем Заключении. Председатель Комитета Н.Г.Шульгинов Морозова Анастасия Александровна, [телефон удалён]