Заключение ответственного комитета (Комитет Государственной Думы по транспорту и развитию транспортной инфраструктуры)

ЗАКЛЮЧЕНИЕ Комитета Государственной Думы по транспорту и развитию транспортной инфраструктуры по проекту федерального закона No 1172333-8 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» В Комитете рассмотрен проект федерального закона No 1172333-8 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», внесенный сенаторами Российской Федерации А.В.Кутеповым, В.Н.Васильевым, Е.И.Дитрихом. Законопроектом предлагается дополнить Федеральный закон «О Государственной границе Российской Федерации» нормой, устанавливающей право российских и иностранных перевозчиков, осуществляющих международные автомобильные перевозки, подавать предварительную информацию, необходимую для осуществления пограничного и таможенного контроля, государственного контроля (надзора) за осуществлением международных автомобильных перевозок, а в случаях, установленных международными договорами Российской Федерации и федеральными законами, и иных видов контроля, в целях обеспечения пропуска через Государственную границу в автомобильных пунктах пропуска через Государственную границу, посредством использования личного кабинета в государственной информационной системе электронных перевозочных документов, предусмотренной Федеральным законом от 8 ноября 2007 года No 259-ФЗ «Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта». Корреспондирующие изменения, уточняющие функционал государственной информационной системы электронных перевозочных изменений и обязанности ее оператора, вносятся в Федеральный закон «Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта». Полномочиями по оборудованию автомобильных пунктов пропуска программно- аппаратным комплексом, обеспечивающим возможность передачи предварительной информации в государственную информационную систему электронных перевозочных документов, предлагается наделить федеральное казенное учреждение, подведомственное Минтрансу России. В отношении нормативных правовых актов Российской Федерации, устанавливающих обязательные требования и предусмотренным законодательными актами Российской Федерации, измененными законопроектом, законопроектом предлагается не применять требования Федерального закона «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» о сроках вступления в силу, сроке действия, а также о прохождении оценки регулирующего воздействия. Как отмечается в пояснительной записке к законопроекту его принятие направлено на снижение времени осуществления пограничного, таможенного и иных видов контроля в автомобильных пунктах пропуска и достижения сокращения продолжительности типового времени досмотра грузового транспортного средства в пункте пропуска. Комитет по результатам рассмотрения законопроекта отмечает, что из текста законопроекта не представляется возможным сделать вывод, каким образом повлияет подача перевозчиками предварительной информации на сокращение сроков досмотра грузовых автомобилей. Никакого иного регулирования, например установления обязанности контролирующих органов в приоритетном и ускоренном порядке обрабатывать поступившую информацию и соответствующие грузовые транспортные средства, законопроект не предусматривает. Вопросы досмотра грузов, перевозимых в международном сообщении, регламентируются Таможенным кодексом Евразийского экономического союза. Указанным актом уже предусмотрено предоставление перевозчиками предварительной информации в целях ускорения совершения таможенных операций и оптимизации проведения таможенного контроля. Так, определение понятия «предварительная информация» содержится в подпункте 28 пункта 1 статьи 2 Таможенного кодекса Евразийского экономического союза. Статьей 11 Таможенного кодекса Евразийского экономического союза урегулированы вопросы, связанные с подачей предварительной информации таможенным органам (цель, сроки, состав, структура и формат, порядок предоставления, лица, которые ее предоставляют) и ее использованием, в том числе в виде электронного документа, для проведения таможенного контроля и совершения таможенных операций. Пункт 17 статьи 11 Таможенного кодекса Евразийского экономического союза наделяет Комиссию Евразийского экономического союза полномочиями по детальной регламентации вышеуказанных вопросов. При этом возможность регулирования указанных правоотношений на уровне национального законодательства не предусмотрена. Положения законопроекта вступают в противоречие с вышеуказанными нормами Таможенного кодекса Евразийского экономического союза. Так, согласно законопроекту, перевозчик вправе направить предварительную информацию, необходимую для осуществления таможенного и иных видов государственного контроля, посредством использования личного кабинета в государственной информационной системе электронных перевозочных документов. В тоже время согласно Таможенному кодексу Евразийского экономического союза предварительная информация должна предоставляться непосредственно в контролирующие органы в рамках исполнения обязанности перевозчика. Кроме того, Комитет обращает внимание, что используемый термин «иные виды государственного контроля» ввиду неопределенности формулировки может повлечь расширительное и неоднозначное толкование в последующей правоприменительной практике, что не может быть поддержано. Положения проектируемой законопроектом части тринадцатой статьи 11 Закона Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации» о порядке определения состава предварительной информации (состав предварительной информации определяется правом Евразийского экономического союза, законодательством Российской Федерации о таможенном регулировании и законодательством Российской Федерации о государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок) противоречат положениям пункта 17 статьи 11 Таможенного кодекса Евразийского экономического союза (состав предварительной информации определяется Евразийской экономической комиссией). Следует отметить, что в Евразийском экономическом союзе осуществляется единое таможенное регулирование, включающее в себя установление порядка и условий перемещения товаров через таможенную границу Союза, порядка совершения таможенных операций, связанных с прибытием товаров на таможенную территорию Союза, их убытием с таможенной территории Союза. Согласно статье 1 Таможенного кодекса Евразийского экономического союза таможенные правоотношения регулируются кодексом, и, только в случае, если правоотношения не урегулированы, применяется национальное законодательство. Таким образом, принятие нормативного правового акта, содержащего нормы, противоречащие и (или) дублирующие положения Таможенного кодекса Евразийского экономического союза, недопустимо. Законопроект в представленной редакции не поддерживается Евразийской экономической комиссией, поскольку нуждается в доработке в целях его приведения в соответствии с правом Евразийского экономического союза. Правительство Российской Федерации в заключении к законопроекту также обращает внимание на противоречие положений законопроекта нормам Таможенного кодекса Евразийского экономического союза. Кроме того, в Комитет поступило большое количество обращений от перевозчиков, осуществляющих международные автомобильные перевозки, которые также не поддерживают принятие законопроекта в представленной редакции. По мнению перевозчиков, принятие законопроекта приведет к наложению на перевозчиков дополнительных, дублирующих уже имеющиеся, функций, исполнение которых повлечет за собой увеличение временных и финансовых затрат. В отсутствии определенной законопроектом процедуры обработки контролирующими органами полученной от перевозчиков предварительной информации перевозчики видят риски фактической трансформации права подачи информации в обязанность подачи информации, с последующим разделением перевозчиков на «благонадежных» перевозчиков, попадающих в «зеленый досмотровый коридор» и на «неблагонадежных» перевозчиков, попадающих в «красный досмотровый коридор». Комитет обращает внимание, что помимо Таможенного кодекса Евразийского экономического союза информация о перевозимых грузах предоставляется перевозчиками таможенным и иным контролирующим органам также в соответствии с Соглашением о применении в Евразийском экономическом союзе навигационных пломб для отслеживания перевозок. Таким образом, законопроектом фактически предлагается обязать перевозчика передавать информацию по одной и той же перевозке трижды, что существенно увеличит временные и финансовые затраты на исполнение указанных функций и не способствует достижению целей, провозглашенных в пояснительной записке к законопроекту. В отношении предлагаемого законопроектом нераспространения на нормативные правовые акты, принимаемые в его развитие, требований Федерального закона «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» Комитет обращает внимание на следующее. Федеральный закон «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» принят в целях снижения регуляторной и административной нагрузки на предпринимательскую деятельность. Согласно Федеральному закону «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» при установлении обязательных требований такие требования подлежат оценке на соответствие принципам, установленным указанным Федеральным законом. Эти принципы призваны сделать условия взаимодействия власти и бизнеса сбалансированными, понятными и прогнозируемыми. Упомянутые в законопроекте требования Федерального закона «Об обязательных требованиях в Российской Федерации», которые авторами законопроекта предлагается не применять в отношении нормативных правовых актов, принимаемых в развитие законопроекта, а именно требования о сроках вступления в силу нормативных правовых актов, сроках их действия, о необходимости проведения оценки регулирующего воздействия, относятся к основополагающим требованиям указанного Федерального закона и направлены на реализацию принципа открытости и предсказуемости. Принцип открытости и предсказуемости важен для предпринимательского сообщества, поскольку позволяет бизнесу подготовиться к вводимым требованиям и участвовать в их обсуждении на стадии разработки. Решение о неприменении в отношении нормативных правовых актов требований Федерального закона «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» должно носить взвешенный и проработанный характер. В представленных к законопроекту материалах необходимого обоснования предлагаемых решений не приведено. При этом Комитет обращает внимание, что в случае если предлагаемое решение будет необходимым образом обосновано, то соответствующие изменения потребуется также внести в Федеральный закон «Об обязательных требованиях в Российской Федерации». На необходимость предоставления дополнительных обоснований предлагаемых решений, а также внесения корреспондирующих изменений в Федеральный закон «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» также указывает Правительство Российской Федерации в своем заключении. Комитет поддерживает необходимость сокращения времени досмотра грузового автомобильного транспорта в автомобильных пунктах пропуска. Согласно поручению Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 30 марта 2024 г. No Пр-616 продолжительность типового досмотра грузового транспортного средства в пункте пропуска должна составлять не более 10 минут. Важно отметить, что основной период ожидания пересечения Государственной границы грузовым автомобильным транспортом приходится не на нахождение в пункте пропуска, а на нахождение за его пределами на подъездах к пункту пропуска. С учетом этого, в целях сокращения времени пересечения Государственной границы, по мнению Комитета и бизнеса, требуется принятие ряда мер законодательного и организационного характера. В настоящее время такие меры отсутствуют. К таковым мерам в частности можно отнести создание механизма «единого окна» для подачи перевозчиком информации о перевозимых грузах, в целях последующей обработки такой информации контролирующими органами Российской Федерации и обмена такой информацией с контролирующими органами зарубежных государств (дружественных и Евразийского экономического сообщества). В связи с этим, позитивно оценивая предложение авторов законопроекта об обеспечении получения предварительной информации всеми государственными контрольными органами, Комитет полагает, что такой подход соответствует положениям Таможенного кодекса Евразийского экономического союза, устанавливающего возможность взаимодействия и обмена информацией таможенными органами с иными государственными органами, в том числе государственными органами государств-членов Евразийского экономического союза (статьи 356 и 368). В целях сокращения времени пересечения Государственной границы требуется увеличение пропускной способности пунктов пропуска, а именно проведение существенной реконструкции и модернизации пунктов пропуска, приведения их в соответствие с Едиными типовыми требованиями к оборудованию и материально-техническому оснащению зданий, помещений и сооружений, необходимых для организации государственного контроля в пунктах пропуска через таможенную границу Евразийского экономического союза, утвержденными решением Комиссии Таможенного союза от 22 июня 2011 г. No 688 «О Единых типовых требованиях к оборудованию и материально-техническому оснащению зданий, помещений и сооружений, необходимых для организации государственного контроля в пунктах пропуска через таможенную границу Евразийского экономического союза, Классификации пунктов пропуска через таможенную границу Евразийского экономического союза и форме Паспорта пункта пропуска через таможенную границу Евразийского экономического союза». Реконструкция и модернизация пунктов пропуска должна, в том числе, предусматривать создание необходимого количества полос движения, разделяющих потоки движения грузового и легкового транспорта (автобусного, легкового, грузового транспорта, а также транспорта, осуществляющего перемещение негабаритных, тяжеловесных, опасных и иных специальных товаров (грузов). На подъездах к пунктам пропуска должны быть оборудованы зоны ожидания для стоянки грузовых транспортных средств, позволяющие обеспечить ритмичный и организованный въезд транспорта на территорию пункта пропуска. По мнению Комитета, определенная авторами законопроекта цель по сокращению времени пересечения Государственной границы не может быть достигнута в случае принятия законопроекта во внесенной авторами редакции. Принимая во внимание изложенное, законопроект нуждается в существенной переработки, которая потребует внесения концептуальных изменений в текст законопроекта. С учетом части 1 статьи 118 Регламента Государственной Думы указанные изменения целесообразно внести в законопроект до первого чтения. Учитывая изложенное, Комитет Государственной Думы по транспорту и развитию транспортной инфраструктуры в соответствии с подпунктом «а» части 6 статьи 112 Регламента Государственной Думы рекомендует авторам доработать проект федерального закона No 1172333-8 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» с учетом изложенных предложений до рассмотрения в первом чтении. Председатель Комитета Е.С.Москвичев