Пояснительная записка (новая редакция) (Комитет Государственной Думы по финансовому рынку)

ПОЯСНИТЕЛЬНА ЗАПИСКА к проекту федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об аудиторской деятельности» Проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об аудиторской деятельности» (далее – законопроект) разработан по результатам анализа практики применения Федерального закона от 30 декабря 2008 г. No 307-ФЗ "Об аудиторской деятельности" (далее - Федеральный закон) в целях совершенствования нормативного регулирования аудиторской отрасли в Российской Федерации для повышения эффективности ее функционирования. Законопроект дополняет перечень оснований для исключения аудиторских организаций из реестра аудиторских организаций, оказывающих аудиторские услуги общественно значимым организациям, таким основанием, как исключение за грубые нарушения обязательных требований сведений об аудиторской организации из реестра аудиторских организаций, оказывающих аудиторские услуги общественно значимым организациям на финансовом рынке. Одновременно законопроект содержит корреспондирующее изменение, предусматривающее в качестве основания для исключения аудиторской организации из реестра аудиторских организаций, оказывающих аудиторские услуги общественно значимым организациям на финансовом рынке, исключение ее из реестра аудиторских организаций, оказывающих аудиторские услуги общественно значимым организациям. Данное дополнение сформулировано по результатам анализа практики применения механизма исключения аудиторских организаций, оказывающих аудиторские услуги общественно значимым организациям, из реестра аудиторских организаций, оказывающих аудиторские услуги общественно значимым организациям, который выявил следующий недостаток. В случае, когда Банк России, осуществляющий ведение реестра аудиторских организаций, оказывающих аудиторские услуги общественно значимым организациям на финансовом рынке, исключает аудиторскую организацию из этого реестра за грубые нарушения обязательных требований, она продолжает оказывать аудиторские услуги общественно значимым организациям, отличным от общественно значимых организаций на финансовом рынке. В частности, речь о таких нарушениях, как неоднократное в течение указанного в Федеральном законе срока нарушение требований по независимости, неисполнение обязанности по хранению полученных или составленных при оказании аудиторских услуг документов, несоблюдение запрета по хранению данных и размещению баз данных за пределами территории Российской Федерации, представление ненадлежащего в обстоятельствах согласно стандартам аудиторской деятельности аудиторского заключения. Перечисленные нарушения свидетельствуют о ненадлежащем качестве аудиторских услуг, оказанных аудиторской организацией, влекут значимые негативные последствия не только для аудируемого лица, но для экономики в целом. Поскольку общественно значимые организации на финансовом рынке являются частью общественно значимых организаций, исключение аудиторской организации из реестра аудиторских организаций, оказывающих аудиторские услуги общественно значимым организациям на финансовом рынке, должно сказаться на возможности этой аудиторской организации обслуживать общественно значимые организации. Согласно действующей редакции части 3 статьи 6 Федерального закона в случае проведения аудита бухгалтерской (финансовой) отчетности аудиторской организацией аудиторское заключение подписывается руководителем такой аудиторской организации или уполномоченным им лицом, имеющим соответствующий квалификационный аттестат аудитора. При имеющейся формулировке неоднозначным является вопрос о необходимости наличия у единоличного исполнитель[ФИО удалено] организации «единого» квалификационного аттестата аудитора для подписания аудиторского заключения о бухгалтерской (финансовой) отчетности общественно значимой организации. Это приводит к возникновению спорных ситуация при проведении внешнего контроля деятельности аудиторских организаций. Законопроект устраняет эту неопределенность, устанавливая, что аудиторское заключение о бухгалтерской (финансовой) отчетности общественно значимой организации, иной документ, составляемый по результатам оказания такой организации аудиторской услуги, подписываются руководителем аудиторской организации или уполномоченным им лицом и руководителем аудита, каждый из которых имеет «единый» квалификационный аттестат аудитора. Законопроект предоставляет саморегулируемой организации аудиторов право обращаться в суд с заявлением о признании аудиторского заключения заведомо ложным. В соответствии с частью 3 статьи 10 Федерального закона саморегулируемая организация аудиторов осуществляет внешний контроль деятельности аудиторских организаций, аудиторов. В ходе такого контроля саморегулируемой организацией аудиторов выявляются признаки выдачи аудиторскими организациями заведомо ложных аудиторских заключений. Согласно части 5 статьи 6 Федерального закона заведомо ложным аудиторское заключение признается по решению суда. Однако в настоящее время саморегулируемая организация аудиторов не поименована в перечне лиц, которые вправе обращаться в суд с заявлением о признании аудиторского заключения заведомо ложным. В соответствии с частью 5 статьи 10.2 Федерального закона критерии и правила отнесения деятельности аудиторских организаций, оказывающих аудиторские услуги общественно значимым организациям, к определенной категории риска определяются федеральным органом исполнитель[ФИО удалено], осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере. Однако согласно пункту 2 части 5 статьи 3 Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» указанные критерии определяются положением о виде федерального государственного контроля (надзора), утверждаемым Правительством Российской Федерации; принятие правил отнесения деятельности организаций к определенной категории риска не предусмотрено. Законопроектом предусмотрено приведение названной нормы Федерального закона в соответствие Федеральному закону «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации». В соответствии с Федеральным законом внешний контроль деятельности аудиторских организаций, оказывающих аудиторские услуги общественно значимым организациям, осуществляет федеральный орган исполнитель[ФИО удалено], осуществляющий функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а надзор за деятельностью аудиторских организаций, оказывающих аудиторские услуги общественно значимым организациям на финансовом рынке, - также Банк России. Исходя из части 5 статьи 10 Федерального закона, порядок взаимодействия названных контролирующих органов при осуществлении контроля и надзора за аудиторскими организациями определяется соглашением между данными органами. Такое взаимодействие заключается, среди прочего, в информационном обмене. Он предполагает передачу сведений о результатах проверок деятельности аудиторских организаций и решениях, принятых в отношении данных аудиторских организаций, которые, как правило, содержат сведения и документы, составляющие аудиторскую тайну. Частью 4 статьи 9 Федерального закона предусмотрено, что передача сведений, составляющих аудиторскую тайну, третьим лицам не считается нарушением, если она осуществляется в случаях и порядке, предусмотренных Федеральным законом и другими федеральными законами. С целью создания правовых основ информационного обмена между федеральным органом, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, и Банком России законопроектом устанавливается, что федеральный орган, осуществляющий функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, передает Банку России, а Банк России передает федеральному органу, осуществляющему функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, сведения о результатах внешних проверок деятельности аудиторских организаций, оказывающих аудиторские услуги общественно значимым организациям на финансовом рынке, и решениях, принятых в отношении таких аудиторских организациях. В соответствии с частями 1 и 7 статьи 11 Федерального закона «Об аудиторской деятельности» квалификационный аттестат аудитора выдается саморегулируемой организацией аудиторов. Порядок выдачи квалификационного аттестата аудитора и его форма устанавливаются саморегулируемой организацией аудиторов. Вместе с тем по настоящее время продолжают действовать квалификационные аттестаты аудитора, выданные Минфином России до 1 января 2011 года. Поскольку с 1 января 2011 года Минфин России прекратил осуществление полномочий по выдаче квалификационных аттестатов аудитора, а также совершению каких-либо иных действий с аттестатами, в случаях утери (утраты) аттестата, выданного Минфином России, изменения сведений, содержащихся в таком аттестате, возникает необходимость замены его на аттестат, выдаваемый саморегулируемой организацией аудиторов. Однако Федеральным законом данное полномочие саморегулируемой организации аудиторов не предусмотрено, что создает риск признания недействительным аттестата, выданного ею в порядке обмена аттестата, выданного Минфином России. С целью устранения правовой неопределенности и закрепления полномочия по обмену указанных квалификационных аттестатов аудитора законопроект предоставляет право саморегулируемой организации аудиторов устанавливать порядок обмена квалификационных аттестатов аудитора. В соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 12 Федерального закона одним из оснований аннулирования квалификационного аттестата аудитора является неучастие аудитора в осуществлении аудиторской деятельности (неосуществлении индивидуальным аудитором аудиторской деятельности) в течение трех последовательных календарных лет (с учетом исключений, установленных данным Федеральным законом). В отличие от других оснований, установленных этой частью (получение аттестата с использованием подложных документов, систематическое нарушение обязательных требований, подписание заведомо ложного аудиторского заключения, уклонение от прохождения внешнего контроля деятельности, др.), неучастие в аудиторской деятельности не является виновным деянием аудитора. Данное основание, по существу, ограничивает возможности получения лицами, имеющими квалификационный аттестат аудитора, знаний и навыков в смежных областях деятельности, что препятствует профессиональному росту таких лиц. Требование непрерывности стажа аудиторской деятельности создает барьер для трудовой мобильности лиц, имеющих квалификационный аттестат аудитора, демотивирует их возвращение в профессию и затрудняет его. Последнее ведет к существенным потерям квалифицированных кадров в аудиторской деятельности. Кроме того, анализ судебной практики по делам об оспаривании решений саморегулируемой организации аудиторов об аннулировании квалификационного аттестата аудитора по рассматриваемому основанию показал, что суды регулярно принимают решения в пользу аудиторов, указывая на несоразмерность аннулирования аттестата в данном случае последствиям временного неведения аудиторской деятельности, а также на отсутствие вины и умысла в действиях аудиторов. Анализ международно признанной практики по данному вопросу показал отсутствие такого или подобного ограничения в других государствах, в частности, государствах-членах ЕАЭС и СНГ. В связи с изложенным и с целью сохранения экспертного потенциала аудиторского сообщества законопроектом предусматривается исключение временного неучастия в аудиторской деятельности из оснований аннулирования квалификационного аттестата аудитора. Законопроект уточняет формулировки Федерального закона в части обязанностей аудиторской организации и аудируемого лица при оказании аудиторских услуг с учетом того, что сферой регулирования Федерального закона является аудиторская деятельность в Российской Федерации, и следовательно, его нормы не должны затрагивать исключительно гражданско- правовых отношений сторон договора на оказание аудиторских услуг. В соответствии с пунктом 8 части 4 статьи 17 Федерального закона решение, принятое по результатам рассмотрения обращения физических и юридических лиц, направляется заявителю в течение трех рабочих дней со дня принятия саморегулируемой организацией аудиторов такого решения. Анализ правоприменительной практики показал неоднозначность реализации данного срока в деятельности саморегулируемой организации аудиторов, связанную с порядком исчисления срока. С целью устранения риска произвольной трактовки срока в законопроекте предлагается считать срок со дня, следующего за днем принятия решения саморегулируемой организацией аудиторов. Также законопроект актуализирует с учетом правоприменительной практики некоторые положения Федерального закона, относящиеся к вопросам формировании коллегиального органа управления саморегулируемой организации аудиторов. В частности, предлагается снизить требование о минимальной доле независимых членов постоянно действующего коллегиального органа управления саморегулируемой организации аудиторов (они должны будут составлять не менее одной пятой вместо одной трети числа членов этого органа), как это было до внесения с 1 января 2022 года Федеральным законом от 02.07.2021 N 359-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" изменений в Федеральный закон. На практике саморегулируемая организация аудиторов сталкивается с трудностями на этапе формирования коллегиального органа управления в части независимых членов, так как недостаточным является число лиц, желающих баллотироваться для избрания в этом статусе (при том, что необходимо обеспечивать периодическую ротацию независимых членов, поскольку одно и то же лицо может быть членом коллегиального органа управления саморегулируемой организации аудиторов не более двух сроков подряд), имеющих при этом возможность активного участия в работе и соответствующую квалификацию с учетом специальной компетенции в области аудиторской деятельности коллегиального органа управления саморегулируемой организации аудиторов. Исходя из правоприменительной практики корпоративного управления в области саморегулирования аудиторской деятельности до 1 января 2022 года, а также с учетом того, что Федеральным законом предусмотрено согласование принимаемых коллегиальным органов управления ряда принципиальных документов с уполномоченным федеральным органом и (или) Банком России, рассматриваемое изменение не должно привести к снижению качества корпоративного управления саморегулируемой организации аудиторов. Корреспондирующим снижению минимальной доли независимых членов является предлагаемое законопроектом увеличение с одной трети до двух пятых доли представителей аудиторских организаций на финансовом рынке в коллегиальном органе управления саморегулируемой организации аудиторов. Это корреспондирующее изменение необходимо для сохранения существующего согласно действующей редакции Федерального закона паритета представительства аудиторских организаций на финансовом рынке и иных членов саморегулируемой организации аудиторов в ее в коллегиальном органе управления (по две пятых из оставшихся четырех пятых количества членов коллегиального органа). Кроме того, законопроектом исключается требование о количестве претендентов, которые должны быть выдвинуты для избрания постоянно действующего коллегиального органа управления саморегулируемой организации аудиторов. Данное существующее в настоящее время требование является излишним и на практике может являться невыполнимым при отсутствии достаточного количества лиц, желающих выдвинуть свою кандидатуру для избрания в состав коллегиального органа управления саморегулируемой организации аудиторов. При этом все лица, желающие выдвинуть свою кандидатуру в состав коллегиального органа управления саморегулируемой организации аудиторов и соответствующие установленным для этого требованиям, могут сделать это (выдвинуть свою кандидатуру); какие-либо правовые основания воспрепятствования данному праву отсутствуют. В соответствии с пунктом 3 части 2 статьи 18 Федерального закона одним из требований к членству аудиторской организации в саморегулируемой организации аудиторов является принадлежность аудиторам и (или) аудиторским организациям не менее 51 процента уставного (складочного) капитала коммерческой организации. Однако законодательством Российской Федерации не урегулирован случай, когда аудиторская организация перестает соответствовать данному требованию в результате смерти аудитора, которому принадлежит доля уставного (складочного) капитала аудиторской организации. С целью устранения данного пробела и обеспечения непрерывности деятельности аудиторских организаций законопроектом предусматривается обязанность приведения уставного (складочного) капитала в соответствие с указанным требованием в течение срока, не превышающего шесть месяцев с момента выдачи свидетельства о праве на наследство в отношении доли умершего аудитора, но не более двух лет с момента открытия наследства. Предлагаемый срок учитывает время для принятия наследства, совершения необходимых действий в ходе ведения наследственного дела и выдачи свидетельства о праве на наследство. До приведения уставного (складочного) капитала аудиторской организации в соответствие с указанным требованием права участника корпоративного юридического лица в отношении доли уставного (складочного) капитала аудиторской организации, принадлежащей умершему аудитору, подлежат исполнению другой аудиторской организацией или индивидуальным аудитором в порядке доверительного управления. Регулирование, предусмотренное данным пунктом, предлагается распространить также на случай признания аудитора безвестно отсутствующим. Законопроектом уточняется требование к членству в саморегулируемой организации аудиторов в части безупречной деловой (профессиональной) репутации аудиторских организаций и аудиторов с учетом того, что согласно пункту 4 части 5 статьи 17 Федерального закона требования к деловой (профессиональной) репутации лиц, желающих стать членами саморегулируемой организации аудиторов в качестве аудиторов или аудиторских организаций, разрабатываются и утверждаются саморегулируемой организацией аудиторов. Законопроектом устанавливается требование о том, что аудитор не вправе осуществлять функции единоличного исполнитель[ФИО удалено], чем в одной аудиторской организации. Единоличный исполнитель[ФИО удалено] организации является лицом, ответственным за обеспечение выполнения аудиторской организацией высокого уровня предъявляемых к ней обязательных требований. В частности, на него возлагаются обязанности по контролю организации профессионального обучения аудиторов и организации систему внутреннего контроля качества оказания аудиторских услуг, по подписанию аудиторских заключений, по обеспечению процесса прохождения аудиторской организацией и ее работниками внешнего контроля аудиторской деятельности. Конструкция замещения должности единоличного исполнитель[ФИО удалено] в нескольких аудиторских организациях может привести к ненадлежащему выполнению вышеназванных и иных «стандартных» функций единоличного исполнитель[ФИО удалено]. Законопроектом отменяется требование к саморегулируемой организации аудиторов о ведении реестра аудиторов и аудиторских организаций на бумажном носителе в дополнение к электронному носителю. Это повлечет уменьшение расходов саморегулируемой организации аудиторов, основным источником финансирования деятельности которой являются членские взносы субъектов предпринимательской деятельности (абсолютное большинство которых относится к категории малого бизнеса) и профессиональной деятельности (физические лица). Законопроектом в соответствии с частью 1 статьи 3 Федерального закона от 31.07.2020 N 247-ФЗ "Об обязательных требованиях в Российской Федерации" с целью возможности реализации соответствующими субъектами необходимых подготовительных мероприятий предусматривается отложенный срок вступления в силу положений по установлению (уточнению) требований к единоличному исполнитель[ФИО удалено] организации, к членству в саморегулируемой организации аудиторов, а также к обязанностям саморегулируемой организации аудиторов. Реализация предусмотренных законопроектом изменений будет способствовать повышению доверия пользователей к результатам аудиторской деятельности за счет повышения эффективности ее регулирования, что является одним из факторов стабильности функционирования финансового рынка Российской Федерации. Принятие законопроекта не окажет влияния на достижение целей государственных программ Российской Федерации. Законопроект соответствует положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации. Реализация законопроекта не потребует дополнительных расходов средств федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов.