Пояснительная записка к законопроекту (Комитет Государственной Думы по культуре)

Пояснительная записка к проекту федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в части совершенствования регулирования отношений в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия народов Российской Федерации) Действующая редакция Федерального закона от 25 июня 2002 года No 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон No 73-ФЗ) содержит значительное число положений, не соответствующих современным реалиям и иному законодательству Российской Федерации, существенно снижающих эффективность государственной охраны и сохранения объектов культурного наследия и одновременно сдерживающих хозяйственное развитие территорий, а также порождающих избыточную финансовую и временную нагрузку на хозяйствующие субъекты всех форм собственности при реализации ими предпринимательской, в том числе инвестиционной, и иной деятельности. В частности, предусмотрено утверждение требований к градостроительным регламентам применительно к территориям в границах зон охраны объектов культурного наследия, достопримечательных мест и исторических поселений, которые дублируют ограничения использования земельных участков и земель на таких территориях, предусмотренные Земельным кодексом Российской Федерации. В случае установления объединенной зоны охраны объектов культурного наследия регионального и (или) местного значения предусмотрено согласование проектов таких зон с уполномоченным федеральным органом исполнитель[ФИО удалено] в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (далее - федеральный орган охраны объектов культурного наследия). При этом предмет согласования и исчерпывающий перечень оснований для отказа в согласовании не установлены. Анализ регулирования этих отношений позволяет сделать вывод об избыточности указанного согласования, кроме того, полномочия по государственной охране объектов культурного наследия регионального значения являются исключительно полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Установление зон охраны для отдельных объектов культурного наследия избыточно, поскольку охрана и сохранность таких объектов исчерпывающим образом обеспечивается режимом территорий таких объектов, и порождает неосновательное ограничение прав хозяйствующих субъектов на земельные участки и иную недвижимость на обширных территориях. Кроме того, требуется синхронизация перечня видов объектов культурного наследия, для которых необходимо установление зон охраны, с перечнем видов объектов культурного наследия, для которых требуется установление защитных зон. В случаях проведения в границах территории объекта культурного наследия, включенного в реестр, выявленного объекта культурного наследия, на земельных участках, непосредственно связанных с земельным участком в границах территории объектов культурного наследия, работ, которые не оказывают влияния на объекты культурного наследия, разработка документации об обеспечении сохранности объектов культурного наследия не требуется. Однако в статье 36 Федерального закона No 73-ФЗ отсутствует конкретный перечень работ, при проведении которых на территории объекта культурного наследия и земельном участке, непосредственно связанном с такой территорией, требуется наличие согласованной документации об обеспечении сохранности объектов культурного наследия, а также отсутствуют требования к составу и содержанию данной документации и порядка ее согласования. Федеральным законом No 73-ФЗ установлено обязательное требование о проведении государственной историко-культурной экспертизы (далее – ГИКЭ) (путем археологической разведки) в целях определения наличия или отсутствия объектов археологического наследия либо объектов, обладающих признаками объекта археологического наследия, на земельных участках, землях лесного фонда или в границах водных объектов или их частей, подлежащих воздействию земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных работ, указанных в статье 30 Федерального закона No 73-ФЗ работ по использованию лесов и иных работ, в случае, если указанные земельные участки, земли лесного фонда, водные объекты, их части расположены в границах территорий, утвержденных в соответствии с подпунктом 34.2 пункта 1 статьи 9 Федерального закона No 73- ФЗ. Однако соблюдение указанного требования невозможно в период действия военного положения, ведения боевых или военных действий, в ходе специальной военной операции и (или) выполнения задач по отражению вооруженного вторжения на территорию Российской Федерации либо осуществления мероприятий по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также в случае проведения противоаварийных работ на объектах культурного наследия. Сокращение избыточных временных и финансовых затрат на проведение таких работ требует исключения проведения превентивной археологической разведки и ГИКЭ перед проведением таких работ. Требуется особое регулирование проведения противоаварийных работ, которые носят экстренный характер и направлены на предотвращение рисков разрушения (полного или частичного) и утраты объекта культурного наследия, опасности для жизни и здоровья людей, находящихся на территории объекта культурного наследия или его непосредственной близости. Это предопределяет необходимость проведения таких работ в упрощенном порядке и соответствующего сокращения длительных административных процедур. Практика показала, что назрела необходимость совершенствования положений о государственном контроле (надзоре) в сфере охраны объектов культурного наследия. В настоящее время инспектор при проведении контрольного (надзорного) мероприятия не обладает полномочиями по проверке документов с целью идентификации проверяемых лиц и установления полномочий на представление интересов субъекта контроля. Федеральным законом No 73-ФЗ не предусмотрена возможность приостановления работ по сохранению объектов культурного наследия в случае выявления при их проведении нарушений обязательных требований в области охраны объектов культурного наследия, в том числе о соответствии работ согласованной проектной документации и разрешению на проведение работ по их сохранению. Такая возможность указана лишь в Порядке выдачи разрешения на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, или выявленного объекта культурного наследия, утвержденном приказом Минкультуры России от 21.10.2015г. No 2625. Однако часть 2 статьи 90 Федерального закона от 31.07.2020г. No 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон No 248-ФЗ) устанавливает, что контрольный (надзорный) орган выдает после оформления акта контрольного (надзорного) мероприятия контролируемому лицу предписание об устранении выявленных нарушений обязательных требований с указанием разумных сроков их устранения, а также других мероприятий, предусмотренных федеральным законом о виде контроля. Как следствие, право должностных лиц органов охраны объектов культурного наследия выдать предписание о приостановлении работ по сохранению объекта культурного наследия должно быть прямо предусмотрено в Федеральном законе No 73-ФЗ. В настоящее время государственный контроль (надзор) за выполнением правообладателями объектов культурного наследия обязанности по сохранению таких объектов возможен лишь за соблюдением конечных сроков выполнения соответствующих работ и не предусмотрен на более ранних стадиях - за своевременным выполнением мероприятий, необходимых для проведения таких работ в установленные сроки. На эффективность охраны и сохранения объектов культурного наследия также влияет нерациональность иных административных процедур. В частности, в соответствии со статьей 47.6 Федерального закона No 73- ФЗ в охранном обязательстве устанавливаются, в том числе, требования к установке информационных надписей и обозначений в сроки, указанные в акте технического состояния. При этом акт технического состояния не устанавливает обязательства правообладателя объекта культурного наследия и не является объектом надзора. В соответствии с положениями Федерального закона No 73-ФЗ, приказом Минкультуры России от 04.06.2015 No 1745 «Об утверждении требований к составлению проектов границ территорий объектов культурного наследия» требование об утверждении границы территории предъявляется ко всем объектам культурного наследия. При этом согласно статье 5.1 Федерального закона No 73- ФЗ требования к осуществлению деятельности в границах памятника и ансамбля идентичны. В случае если по результатам утверждения границ территорий ансамбля и памятников, входящих в состав ансамбля, территории памятников оказываются расположенными полностью в утвержденных границах территории ансамбля, утверждение границ территорий таких памятников контрпродуктивно. Утверждение границ территории памятника, входящего в состав ансамбля, целесообразно только в случае, если такой памятник находится на удаленном расстоянии от иных объектов, входящих в состав ансамбля, и они не объединены единой неразрывной территорией. В настоящее время изыскательские, проектные, земляные, строительные, мелиоративные и иные хозяйственные работы в границах территории объекта культурного наследия, включенного в реестр, и на прилегающем земельном участке проводятся при условии реализации согласованных соответствующим органом охраны объектов культурного наследия обязательных разделов об обеспечении сохранности указанных объектов культурного наследия в проектах проведения таких работ или проектов обеспечения сохранности указанных объектов культурного наследия либо плана проведения спасательных археологических полевых работ, включающих оценку воздействия проводимых работ на указанные объекты культурного наследия. Такая документация также подлежит ГИКЭ, причем предметы согласования и ГИКЭ данной документации идентичны. Экспертиза соответствующей проектной документации объектов капитального строительства, которая предусмотрена Градостроительным кодексом Российской Федерации, также предусматривает проверку соблюдения требований государственной охраны объектов культурного наследия на идентичный предмет. Требуется разграничение функционалов органов охраны объектов культурного наследия и органов экспертизы проектной документации объектов капитального строительства с сокращением избыточных требований к государственной охране объектов культурного наследия путем осуществления указанных дублирующих процедур. Необходима также оптимизация процедуры экспертизы проектной документации объектов капитального строительства, являющихся объектами культурного наследия. Так, в настоящее время такая экспертиза в соответствии со статьей 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации не проводится в отношении проектной документации отдельных объектов капитального строительства, определенных частью 2 указанной статьи. Однако указанная норма не учитывает случаи, когда такие объекты являются объектами культурного наследия. В целях содействия сохранению и вовлечению в хозяйственный оборот объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее – объекты культурного наследия), а также сокращения продолжительности инвестиционного цикла восстановления объектов культурного наследия, в соответствии с подпунктом «а» пункта 21 перечня поручений по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 30.03.2024 No Пр-616 предлагается установить возможность утверждения Правительством Российской Федерации исчерпывающего перечня государственных и муниципальных услуг, предоставляемых в указанных целях посредством единой информационной системы жилищного строительства, а также требований к их предоставлению. При этом в отношении государственных и муниципальных услуг, предоставляемых исполнитель[ФИО удалено] Российской Федерации и органами местного самоуправления, указанные положения и требования применяются, если это предусмотрено нормативными правовыми актами высших исполнитель[ФИО удалено] Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Необходима также актуализация заданий на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия для целей принятия решения об условиях приватизации объекта культурного наследия, находящегося в государственной или муниципальной собственности, и, таким образом, повышения предсказуемости для инвесторов обязательств по сохранению указанных объектов. В настоящее время требования пункта 14 статьи 48 Федерального закона No 73-ФЗ о запрете раздела объектов культурного наследия ущемляют права их собственников, так как в соответствии с федеральным законодательством о приватизации жилья и об отчуждении имущества объектами малого и среднего бизнеса объекты культурного наследия разделяются и осуществляется выдел доли в натуре. Статья 54 Федерального закона No 73-ФЗ предусматривает изъятие у собственника бесхозяйственно содержимого объекта культурного наследия, при этом изъятие земельного участка, на котором расположен объект культурного наследия, не предусмотрено. Условия доступа к объектам культурного наследия, включенным в реестр, используемым в качестве жилых помещений, а также к объектам культурного наследия религиозного назначения, включенным в реестр, устанавливаются соответствующим органом охраны объектов культурного наследия по согласованию с собственниками или иными законными владельцами этих объектов культурного наследия, однако порядок такого согласования не определен. На системное решение указанных проблем направлен проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – законопроект). Положения Федерального закона No 73-ФЗ приводятся в соответствие с Земельным кодексом Российской Федерации. Законопроектом исключается утверждение требований к градостроительным регламентам применительно к территориям в границах зон охраны объектов культурного наследия, исторических поселений, достопримечательных мест. Одновременно устанавливается, что градостроительные регламенты применительно к таким территориям не должны нарушать ограничения использования земельных участков, установленные уполномоченными органами государственной власти. При подготовке проектов объединенных зон охраны объектов культурного наследия только регионального и (или) местного значения исключается согласование таких проектов с федеральным органом охраны объектов культурного наследия. В отношении согласовании проектов зон охраны объектов культурного наследия федерального значения (за исключением зон охраны особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации и объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия) определяется, что установленный Правительством Российской Федерации порядок такого согласования должен включать предмет и сроки такого согласования, исчерпывающий перечень оснований для отказа в таком согласовании. Законопроектом устанавливается, что требование об установлении зон охраны не предъявляется к объектам культурного наследия, определяемым Правительством Российской Федерации. В соответствии с Положением о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 12.09.2015г. No 972, такое требование не предъявляется в отношении полностью скрытых в земле и (или) под водой объектам культурного наследия, в том числе объектам археологического наследия, мемориальным квартирам, а также отдельным помещениям в зданиях и сооружениях, предметом охраны которых являются исключительно архитектурные, конструктивные и объемно-планировочные решения, интерьер таких помещений, произведениям монументального искусства в случае, если для их создания, возведения, установки не требуется разрешение на строительство, достопримечательным местам, некрополям, захоронениям, расположенным в границах некрополей, памятникам и ансамблям, расположенным в границах достопримечательных мест (в случае если утверждены требования к осуществлению деятельности и градостроительному регламенту в границах достопримечательного места). Гармонизируются перечень видов объектов культурного наследия, для которых необходимо установление зон охраны, и перечень видов объектов культурного наследия, для которых требуется установление защитных зон. Законопроектом предлагается дополнить сохранение объекта культурного наследия капитальным ремонтом и установить по аналогии с порядком проведения работ, связанных с содержанием объектов культурного наследия, упрощенный порядок проведения работ по капитальному ремонту объектов культурного наследия в случаях, когда при их проведении не затрагиваются предмет охраны объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, внешний облик, объемно- планировочные и конструктивные решения и структуры, интерьер выявленного объекта культурного наследия. Предусматриваются исключения, которые позволят не проводить ГИКЭ земель в связи с проведением таких противоаварийных работ, а также в период ведения военного положения, ведения боевых или военных действий, в ходе специальной военной операции и (или) выполнения задач по отражению вооруженного вторжения на территорию Российской Федерации либо осуществления мероприятий по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Предлагаемые законопроектом изменения позволят существенно ускорить проведение работ по сохранению памятников истории и культуры, пострадавших в результате боевых действий и чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, и вовлечение восстановленных объектов культурного наследия в хозяйственный оборот. В целях повышения эффективности контроля (надзора) в сфере охраны объектов культурного наследия в части пресечения выявленных нарушений обязательных требований в области охраны объектов культурного наследия, устранения их последствий и (или) восстановления правового положения, существовавшего до возникновения таких нарушений, законопроектом предлагается: - наделить инспекторов правом при проведении контрольного (надзорного) мероприятия (инспекционный визит, рейдовый осмотр, выездная проверка) требовать предоставить документ, удостоверяющий личность (паспорт), для идентификации лиц, осуществляющих деятельность (проводящих работы) на объекте контроля, в том числе на объекте культурного наследия, в границах территории объекта культурного наследия, зонах охраны объекта культурного наследия, и контролируемых лиц, а также установить обязанность контролируемых лиц предоставить документ, удостоверяющий личность; - предусмотреть, что в случае, если по результатам проведения выездного обследования выявлены признаки нарушений обязательных требований в области охраны объектов культурного наследия, органом охраны объектов культурного наследия могут быть приняты решения, предусмотренные пунктами 1 и 2 части 2 статьи 90 Федерального закона No 248-ФЗ. Законопроектом с целью повышения уровня охраны и сохранения объектов культурного наследия предлагается: - наделить должностные лица органов охраны объектов культурного наследия правом выдавать предписание о приостановлении работ, указанных в статьях 41-44.1 Федерального закона No 73-ФЗ, в случае выявления нарушений обязательных требований в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, а также в соответствии с пунктом 12 статьи 66 Федерального закона No 248-ФЗ наделить правом в случае необходимости принятия неотложных мер по предотвращению и устранению нарушений обязательных требований приступить к проведению внепланового контрольного (надзорного) мероприятия незамедлительно с извещением об этом органа прокуратуры по месту нахождения объекта контроля без обязательного уведомления контролируемого лица о проведении внепланового контрольного (надзорного) мероприятия; - исключить указание сроков установления информационных надписей и обозначений на объекте культурного наследия в акте технического состояния, устанавливая такой срок в охранном обязательстве, а также дополнить основания для формирования программы проверок истечением срока (завершением периода) установления указанных надписей и обозначений, установленного охранным обязательством; - установить требования к сохранению выявленных объектов культурного наследия с учетом того, что перечень работ по сохранению таких объектов культурного наследия и сроки их проведения определяются органом охраны объектов культурного наследия; - предусмотреть возможность проведения ремонта в отношении всех видов объектов культурного наследия, в том числе ансамблей. В целях повышения «прозрачности» административных процедур и исключения избыточных требований при их проведении законопроектом предусматриваются: положение, согласно которому границы территории памятника, входящего в состав ансамбля, не устанавливаются, за исключением случаев, когда такие границы пересекают границы территории ансамбля, и когда памятник, входящий в состав ансамбля, изолирован от остальных памятников, входящих в состав ансамбля. В последнем случае границы территории такого памятника подлежат установлению, его территория входит в состав территории ансамбля. исключение в случае проведения хозяйственных работ на территории объекта культурного наследия или прилегающем земельном участке избыточной ГИКЭ разделов об обеспечении сохранности указанного объекта культурного наследия или о проведении спасательных археологических полевых работ проектной документации или проекта обеспечения сохранности указанного объекта культурного наследия либо плана проведения спасательных археологических полевых работ, включающих оценку воздействия проводимых работ на указанный объект культурного наследия, определив четкий предмет согласования указанной документации органом охраны объектов культурного наследия – оценку достаточности предусмотренных такой документацией мер для сохранения историко-культурной ценности соответствующего объекта культурного наследия, в том числе объекта археологического наследия. При этом к предмету экспертизы проектной документации объектов капитального строительства предлагается отнести: проверку наличия в проектной документации раздела об обеспечении сохранности объекта культурного наследия, в том числе объекта археологического наследия, включенного в реестр, выявленного объекта культурного наследия, в том числе выявленного объекта археологического наследия, содержащих меры по обеспечению сохранности соответствующего объекта культурного наследия, в случаях, когда это предусмотрено нормативными правовыми актами Российской Федерации; оценку достаточности предусмотренных проектной документацией мер по обеспечению сохранности соответствующего объекта культурного наследия для предотвращения его повреждения или утраты в результате проведения указанных работ. Законопроектом также предусматривается установление обязанности органов охраны объектов культурного наследия по актуализации заданий на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия для целей подготовки решений об условиях приватизации соответствующих объектов. Исключаются противоречия федерального законодательства об охране объектов культурного наследия, запрещающего раздел объекта культурного наследия (выдел в натуре доли), и Закона Российской Федерации от 04.07.1991г. No 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации», Федерального закона от 22.07.2008г. No 159-ФЗ «Об особенностях отчуждения движимого и недвижимого имущества, находящегося в государственной или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», устанавливающих право на приватизацию занимаемых квартир и помещений. Реализуется принцип единства судьбы земельного участка и прочно связанных с ним объектов недвижимости - предусматривается изъятие объекта культурного наследия, выявленного объекта культурного наследия вместе с земельным участком, на котором расположен такой объект. Реализация мероприятий, предусмотренных Законопроектом, не потребует дополнительных расходов из средств федерального бюджета, а также осуществления дополнительных бюджетных инвестиций, платежей из бюджета субъекта Российской Федерации гражданам и юридическим лицам. Положения Законопроекта соответствуют положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации. Законопроект содержит обязательные требования, регулирующие порядок осуществления государственного контроля (надзора) в области охраны объектов культурного наследия, а также выполнения хозяйственных работ в границах территории объекта культурного наследия и прилегающих к такой границе земельных участках. Предлагаемые решения создадут дополнительные условия для достижения целей государственных программ Российской Федерации.