Заключение комитета-соисполнителя (Комитет Государственной Думы по региональной политике и местному самоуправлению)

Проект ЗАКЛЮЧЕНИЕ на проект федерального закона No 1181371-8 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (об уточнении полномочий в сфере земельных отношений органов местного самоуправления), внесенный депутатами Государственной Думы С.А.Гавриловым, А.П.Гимбатовым Комитет Государственной Думы по региональной политике и местному самоуправлению рассмотрел проект федерального закона No 1181371-8 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - законопроект), внесенный депутатами Государственной Думы С.А.Гавриловым, А.П.Гимбатовым, и отмечает следующее. 1. Законопроектом предусматривается внесение изменений в Земельный кодекс Российской Федерации (далее – ЗК РФ) и в Федеральные законы от 25.10.2001 No 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", от 18.06.2001 No 78-ФЗ "О землеустройстве", от 13.07.2015 No 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости", от 24.07.2007 No 221-ФЗ "О кадастровой деятельности" в целях приведения их положений в соответствие с вступающими в силу с 01.01.2028 положениями Федерального закона от 20.03.2025 N 33-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти" (далее - Федеральный закон No 33-ФЗ). Проектируемыми в законопроекте положениями пункта 1 статьи 10.1 ЗК РФ предусматривается возможность установления законом субъекта Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления, предусмотренных данным Кодексом, которые осуществляются органами государственной власти субъекта Российской Федерации, на срок не менее срока полномочий законодательного органа данного субъекта Российской Федерации. При этом положения законопроекта также предусматривают, что в течение предусмотренного законом субъекта Российской Федерации срока осуществления указанных полномочий органами государственной власти субъекта Российской Федерации такие полномочия могут быть переданы законом субъекта Российской Федерации для осуществления органам местного самоуправления в порядке, предусмотренном статьей 34 Федерального закона No 33-ФЗ. Вместе с тем необходимо учитывать, что в настоящее время в частях 1-3 статьи 32 Федерального No 33-ФЗ определены три категории полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения: 1) полномочиям органов местного самоуправления по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения, не подлежащие перераспределению между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации (всего в Федеральном законе No 33-ФЗ предусмотрено 18 таких полномочий). 2) полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения, которые могут быть перераспределены законом субъекта Российской Федерации для осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации (в данном Федеральном законе их перечислено 29); 3) полномочия органов местного самоуправления в целях обеспечения жизнедеятельности населения, в отношении которых законом субъекта Российской Федерации может быть принято решение об осуществлении органами местного самоуправления (таких полномочий в Федеральном законе No 33-ФЗ - 18). В силу положений подпункта "е" пункта 29 части 2 статьи 33 Федерального закона No 33-ФЗ ко второй категории полномочий по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения в области земельных отношений отнесен муниципальный земельный контроль. Согласно пунктам 8 и 9 части 3 статьи 32 Федерального закона No 33-ФЗ к третьей категории полномочий в области земельных отношений относится принятие решений о резервировании земель и об изъятии земельных участков в границах муниципального образования для муниципальных нужд, принятие решения об изменении одного вида разрешенного использования земельного участка на другой вид такого использования, принятие решения о переводе земельных участков, находящихся в частной собственности, из одной категории в другую, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Необходимо учитывать, что положения части 7 статьи 32 Федерального закона No 33-ФЗ предусматривают, что полномочия, предусмотренные частью 3 данной статьи, являются перераспределенными для осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации в силу данного Федерального закона. При этом полномочия, предусмотренные частью 3 данной статьи, могут быть перераспределены законом субъекта Российской Федерации для осуществления органами местного самоуправления. В связи с изложенным полагаем, что проектируемые законопроектом положения новой статьи 10.1 ЗК РФ, предусматривающие возможность законом субъекта Российской Федерации перераспределять третью категорию полномочий органов местного самоуправления в области земельных отношений для осуществляются органами государственной власти субъекта Российской Федерации, не соответствуют указанным положениям Федерального закона No 33-ФЗ, которые, наоборот, допускают возможность законом субъекта Российской Федерации перераспределять полномочия от органов государственной власти субъекта Российской Федерации для осуществления органами местного самоуправления. То есть, указанными положениями законопроекта и Федерального закона No 33-ФЗ предусмотрены разные порядки перераспределения законом субъекта Российской Федерации третьей категории полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Представляется, что установление в отраслевых федеральных законах иного порядка перераспределения полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по отношению порядка такого перераспределения данных полномочий, установленного в данном Федеральном законе, не соответствует концепции Федерального закона No 33-ФЗ. 2. Согласно части 1 статьи 34 Федерального закона No 33-ФЗ федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации допускается наделение органов местного самоуправления соответственно именно отдельными государственными полномочиями Российской Федерации и отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации. Необходимо также учитывать, что в случае осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления в целях обеспечения жизнедеятельности населения, отнесенных к третьей категории полномочий, их статус не изменяется, поскольку они остаются полномочиями органов местного самоуправления по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения, осуществляемыми в соответствии с законом субъекта Российской Федерации в порядке перераспределения органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Данная правовая позиция подтверждается также тем, что в части 1 статьи 44 Федерального закона от 21.12.2021 No 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" указанные полномочия не включены в перечень полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета). При этом положения части 6 статьи 32 Федерального закона No 33-ФЗ предусматривают, что полномочия, предусмотренные частью 2 указанной статьи, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации в случае перераспределения, не могут быть переданы органам местного самоуправления, в том числе частично, в порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, предусмотренном статьей 34 данного Федерального закона. Согласно части 8 статьи 32 Федерального закона перераспределение законом субъекта Российской Федерации полномочий, предусмотренных частью 3 данной статьи, для осуществления органами местного самоуправления, не является наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в соответствии со статьей 34 указанного Федерального закона. Положения части 6 статьи 4 Федерального закона No 33-ФЗ предусматривают, что в случае противоречия федеральных законов и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих вопросы организации местного самоуправления, Конституции Российской Федерации, данному Федеральному закону применяются Конституция Российской Федерации и указанный Федеральный закон. Таким образом, полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения, отнесенные ко второй и третьей категории полномочий, указанные соответственно в частях 2 и 3 статьи 32 Федерального закона No 33-ФЗ, осуществляемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации, не могут быть переданы органам местного самоуправления в качестве делегированных полномочий субъектов Российской Федерации. В связи с изложенным проектируемые в законопроекте положения пункта 1 статьи 10.1 ЗК РФ не соответствуют указанным положениям Федерального закона No 33-ФЗ. Согласно концепции Федерального закона No 33-ФЗ институт перераспределения полномочий по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления не может быть заменен институтом наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. 3. Нормами законопроекта предусматривается внесение изменений в пункт 4 статьи 2 Федерального закона от 25.10.2001 No 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (далее – Федеральный закон 137-ФЗ). Согласно предлагаемым в законопроекте изменениям законом субъекта Российской Федерации может быть установлено, что предусмотренные статьей 3.3 данного Федерального закона полномочия осуществляются органами государственной власти субъекта Российской Федерации на срок не менее срока полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации. При этом в течение предусмотренного законом субъекта Российской Федерации срока осуществления указанных полномочий органами государственной власти субъекта Российской Федерации такие полномочия могут быть переданы законом субъекта Российской Федерации для осуществления органам местного самоуправления в порядке, предусмотренном статьей 34 Федерального закона No 33-ФЗ. Вместе с тем необходимо учитывать, что в статье 2 законопроекта, по существу, предлагается изменить действующий порядок распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, установленныйв пункте 4 статьи 2 Федерального закона No 137-ФЗ. Вместе с тем полагаем, что необходимость внесения указанных изменений в пункт 2 статьи 2 Федерального закона No 137-ФЗ требует отдельного дополнительного обоснования и обсуждения. 4. Необходимо отметить, что указанием Председателя Правительства Российской Федерации Мишустина М.М. от 12 марта 2026 г. No ММ-П16-8032 Росреестру и Минюсту России совместно с Минфином России, Минэкономразвития России и Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации поручено подготовить проект федерального закона, предусматривающий внесение изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и ряд других федеральных законов, которые необходимы для реализации норм Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти" (срок внесения в Правительство Российской Федерации - до 15 сентября 2026 г., в Государственную Думу - до 1 декабря 2026 г.). Следует иметь ввиду, что указанным поручением Председателя Правительства Российской Федерации аналогичные поручения даны Минприроды России, Минсельхозу России, Минэкономразвития России и Минцифры России. В настоящее время указанные федеральные органы исполнитель[ФИО удалено] законопроекты, предусматривающие внесение изменений в Лесной кодекс Российской Федерации, Водный кодекс Российской Федерации и целый ряд других законодательных актов, которые регулируют аналогичные отношения иначе, чем предусмотрено в законопроекте. В связи с изложенным представляется, что более целесообразно регулировать затронутые в законопроекте вопросы в проекте федерального закона, разрабатываемом Правительством Российской Федерации, который более комплексно и системно будет регулировать указанные вопросы. На основании изложенного, Комитет Государственной Думы по региональной политике и местному самоуправлению считает, что законопроект нуждается в существенной доработке и необходимость его принятия требует дополнительного обоснования. Председатель Комитета А.Н.Диденко