Пояснительная записка к законопроекту (Комитет Государственной Думы по транспорту и развитию транспортной инфраструктуры)

ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА к проекту федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» Проект федерального закона направлен на переход к единой модели организации регулярных перевозок, основанной на регулируемых тарифах и государственном (муниципальном) контракте. В качестве базовой конструкции предлагается отказаться от использования нерегулируемых тарифов и свидетельственной модели допуска перевозчиков как самостоятельного режима, обеспечить управляемость маршрутной сети и закрепить механизмы, исключающие перерывы в транспортном обслуживании населения. Законопроект решает три группы задач: экономико-организационные — замена «маршрутного рынка» контрактной системой и прозрачным учётом транспортной работы; социальные — обеспечение предсказуемости тарифа, сохранение льгот и транспортной доступности, включая доступность социальных объектов; управленческие — концентрация полномочий по установлению и изменению маршрутов у субъекта Российской Федерации (при сохранении самостоятельной компетенции городского округа), введение инструмента немедленного «подхвата» маршрута при сбоях. Предлагаемые решения развивают контрактную логику 44-ФЗ и устраняют правовые основания для параллельного функционирования нерегулируемых перевозок, что в текущей практике приводит к снижению качества обслуживания, разрыву между планированием и фактической эксплуатацией, а также к транспортным «провалам» при уходе перевозчиков с маршрутов. Состояние действующего регулирования и выявленные проблемы Действующая редакция 220-ФЗ допускает наличие двух режимов регулярных перевозок: по регулируемым тарифам (через контракт) и по нерегулируемым тарифам (через свидетельство и конкурсные процедуры). В правоприменении это приводит к разной степени ответственности перевозчиков, различной управляемости маршрутной сети и невозможности построения единого набора стандартов качества для населения. Ключевые проблемы действующей модели проявляются по трём направлениям. Во-первых, отсутствие единого обязательного стандарта качества. Наиболее чувствительным показателем является соблюдение расписания: в малых населённых пунктах и сельской местности транспорт либо отсутствует, либо не обеспечивает устойчивого графика, что воспринимается населением как системная социальная проблема. По результатам проведённого мониторинга общественного транспорта (опрос 3,6 тыс. респондентов в 87 субъектах Российской Федерации) фиксируется, что в сельских населённых пунктах 27 процентов респондентов указывают на отсутствие общественного транспорта, ещё 19 процентов — на частые нарушения расписания; в административных центрах 39,6 процента считают, что расписание часто нарушается, а 15,5 процента — что оно почти никогда не соблюдается. Одновременно высокая доля населения оценивает проблему транспорта как острую, особенно в сельских территориях. Во-вторых, территориальное неравенство в стоимости и доступности перевозок. Мониторинг показывает устойчивую зависимость: чем меньше населённый пункт, тем выше средняя стоимость поездки; при этом в сельской местности стоимость одной поездки в среднем примерно в 1,7 раза выше, чем в административных центрах субъектов Российской Федерации (около 44 рубля в административных центрах, около 57 рублей в малых городах и около 76 рублей в сельских территориях). Это усиливает социальную напряжённость и снижает доступность базовых услуг. В-третьих, отсутствие быстрого и юридически определённого механизма обеспечения непрерывности перевозок при провале на маршруте. При прекращении действия лицензии, расторжении контракта либо фактическом прекращении перевозок запуск новой процедуры занимает значительное время; в этот период население оказывается без транспортного сообщения, а органы власти имеют ограниченный набор оперативных инструментов. Указанные проблемы усиливаются при ускоренном росте жилых микрорайонов и несинхронном развитии маршрутной сети, что приводит к появлению «белых пятен» транспортной доступности и к необходимости формализовать плановые решения в связке со стандартом транспортного обслуживания. Содержание законопроекта и обоснование предлагаемых изменений Законопроект предусматривает комплекс взаимосвязанных изменений, направленных на отказ от нерегулируемых перевозок как режима и на переход к контрактной системе по регулируемым тарифам. 1. Встраивание транспортной доступности социальных объектов и социальной маршрутной сети в систему планирования. Законопроект дополняет статью 2 положениями о том, что требования к региональному стандарту транспортного обслуживания должны содержать показатели транспортной доступности социальных объектов и целевые значения таких показателей, при этом перечень социальных объектов и порядок определения показателей устанавливаются Правительством Российской Федерации. Дополнительно закрепляется обязанность включать в региональный комплексный план транспортного обслуживания перечень территорий, по которым целевые значения не достигаются, мероприятия по достижению целей и потребность в финансовом обеспечении, а также ежегодно публиковать сведения о фактическом достижении целевых показателей и о ходе реализации мероприятий. Таким образом, формируется управленческий контур «стандарт – план – публичная отчётность». Одновременно вводится социальная маршрутная сеть как обязательный элемент документов планирования и регионального комплексного плана для удалённых, труднодоступных и (или) малонаселённых населённых пунктов, с установлением минимальных параметров транспортного обслуживания (периодичность рейсов, интервалы и (или) дни выполнения рейсов). Детализация критериев и параметров отнесена к Правительству Российской Федерации. Указанное решение направлено на устранение территориального неравенства и обеспечение доступа к базовым услугам (работа, медицина, образование, социальная помощь). 2. Унификация правового режима регулярных перевозок. В статье 3 уточняется понятийный аппарат (включая введение категорий гарантирующего перевозчика и временных перевозок в порядке гарантирования), а также изменяется определение регулярных перевозок как перевозок, осуществляемых с применением тарифов, устанавливаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации либо органами местного самоуправления (в границах городского округа), с предоставлением льгот. Исключение пунктов, закреплявших нерегулируемый режим, обеспечивает нормативную однозначность. 3. Перераспределение полномочий по маршрутам в пользу субъекта Российской Федерации при сохранении компетенции городского округа. Законопроект излагает статью 11 в новой редакции: муниципальные маршруты в границах одного городского округа остаются в ведении уполномоченного органа местного самоуправления городского округа; все прочие муниципальные маршруты и межмуниципальные маршруты в границах субъекта Российской Федерации устанавливаются, изменяются и отменяются уполномоченным исполнитель[ФИО удалено] власти субъекта Российской Федерации. Данный подход устраняет раздробленность полномочий и позволяет формировать единую региональную маршрутную сеть при наличии финансовой ответственности субъекта. 4. Изменение статьи 12: отказ от заявительной модели и введение обязательного общественного обсуждения изменений маршрутной сети. Исключается регулирование, ориентированное на рассмотрение заявлений перевозчиков, что соответствует контрактной модели. Вводится общественное обсуждение решений об установлении, изменении и отмене муниципальных и межмуниципальных маршрутов (за исключением гарантирования и случаев чрезвычайных ситуаций/повышенной готовности). Обсуждение проводится по решениям, влияющим на трассу, остановочные пункты, расписание и объём перевозок, влекущим снижение транспортной доступности, включая доступность социальных объектов. Одновременно закрепляется запрет на отмену или существенное ухудшение маршрута, если это приводит к недостижению целевых показателей транспортной доступности, при отсутствии компенсирующего решения. Конструкция обеспечивает баланс: мнение населения учитывается, но не формирует «вето»; решения принимаются на основе расчётной оценки влияния на показатели стандарта. 5. Контрактная модель (статья 14) как основной инструмент организации перевозок. Законопроект закрепляет, что маршруты устанавливаются для осуществления перевозок по регулируемым тарифам. Вводится возможность заключения одного государственного (муниципального) контракта по двум и более маршрутам (включение нескольких маршрутов в один объект закупки) при обязательном обосновании: цели объединения (в том числе обеспечение социальной маршрутной сети и достижение показателей стандарта и плана), транспортно-технологическая связанность маршрутов, а также мотивированное подтверждение отсутствия необоснованного ограничения конкуренции. Данная конструкция направлена на предотвращение «выедания» прибыльных направлений и обеспечивает устойчивость социально значимых маршрутов. Вводится модель управляемого распределения выручки: по общему правилу плата за проезд перечисляется заказчику, при этом контракт может предусматривать обязательную часть платы, остающуюся подрядчику, но не более 50 процентов фактически полученной платы. Это позволяет сочетать дисциплину gross-контракта с рыночной мотивацией исполнителя и снижает риск срыва перевозок по экономическим причинам. Уточняется порядок расчёта цены контракта при перечислении платы заказчику: начальная (максимальная) цена и цена контракта формируются без учёта части платы, подлежащей перечислению заказчику. В качестве обязательных условий контракта закрепляются показатели качества и транспортной доступности (в связке с документами планирования, региональным стандартом и комплексным планом), а также порядок контроля достижения показателей. В целях контроля соблюдения расписания (интервалов движения) и выполнения рейсов предусматривается обязанность оснащения транспортных средств средствами объективного контроля и передача данных заказчику; одновременно устанавливается обязанность заказчика размещать в сети Интернет обобщённые сведения о соблюдении расписания и выполнении рейсов. Это обеспечивает прозрачность и доказуемость исполнения. Также вводится условие об ответственности подрядчика за прекращение (перерыв) перевозок по причинам нарушения условий контракта, повлекшее организацию гарантирования, включая обязанность возместить соответствующие расходы бюджета в порядке и на условиях, предусмотренных контрактом и гражданским законодательством. 6. Полный отказ от нерегулируемых тарифов и демонтаж конкурсной модели по маршрутам. Законопроект признаёт утратившей силу статью 17 и статьи 19–24 220-ФЗ. Одновременно новая редакция статьи 18 устанавливает механизм перевода перевозок на регулируемые тарифы: решение о переводе принимается уполномоченным органом (субъект РФ или городской округ), при этом дата вступления решения в силу должна совпадать с датой начала исполнения государственного (муниципального) контракта. Запрещается принятие решений, предусматривающих перевозки по нерегулируемым тарифам, а также перевод на нерегулируемые тарифы. С 1 января 2028 года регулярные перевозки по муниципальным, межмуниципальным и смежным межрегиональным маршрутам осуществляются по регулируемым тарифам. 7. Институт гарантирующего перевозчика (статьи 19.1–19.3) как страховочный механизм. Вводится гарантирующий перевозчик — хозяйственное общество с долей участия субъекта Российской Федерации и (или) Российской Федерации не менее 50 процентов, осуществляющее перевозки на основании лицензии и включённое в реестр гарантирующих перевозчиков. Статус присваивается на пять лет по результатам конкурсного отбора; Правительство Российской Федерации устанавливает требования к готовности (резерв подвижного состава, персонал, диспетчеризация и иные ресурсы), порядок подтверждения соответствия и минимальные показатели обеспеченности. Временные перевозки в порядке гарантирования организуются при угрозе прекращения перевозок (расторжение/приостановление контракта, прекращение лицензии, чрезвычайные ситуации, иные случаи по закону субъекта при условии связи с риском перерыва). Решение уполномоченного органа должно содержать реестровый номер маршрута, дату и время начала, минимальные требования к объёму перевозок (расписание либо временный график) и срок. Гарантирующий перевозчик обязан приступить к перевозкам не позднее одного календарного дня. Срок временных перевозок ограничен 180 днями; объём требований не может превышать объём последнего контракта, а при отсутствии контракта — объём по документам планирования и реестровым сведениям. Тарифная логика гарантирования: применяется тариф не выше регулируемого тарифа по соответствующему маршруту (группе маршрутов) более чем на 10 процентов; плата за проезд остаётся у гарантирующего перевозчика в полном объёме. Льготы сохраняются, а недополученные доходы компенсируются из бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета — в городском округе) в пределах бюджетных ассигнований. Дополнительно предусматриваются компенсации части расходов гаранта на ГСМ и части компенсационных выплат водителям (в пределах установленных процентов и ассигнований). В случае виновного поведения подрядчика или перевозчика (нарушение контракта либо обязательных требований, повлекших гарантирование) расходы бюджета, произведённые в связи с организацией гарантирования, подлежат взысканию с виновного лица в порядке гражданского законодательства. В совокупности указанные меры формируют юридически определённый механизм «подхвата» маршрута, исключающий длительные перерывы в транспортном обслуживании населения, при сохранении бюджетной дисциплины и возможности регресса к виновному нарушителю. Ожидаемые социально-экономические и правовые последствия принятия Принятие законопроекта обеспечит переход к единому стандарту регулярных перевозок и повысит управляемость транспортной системы. Социальный эффект выражается в повышении предсказуемости тарифа, гарантированном предоставлении льгот и снижении риска прекращения перевозок. Для сельских и малых территорий существенное значение имеет закрепление социальной маршрутной сети и увязка маршрутных решений с достижением целевых показателей транспортной доступности, в том числе доступности социальных объектов. Это создаёт юридическую рамку для выравнивания территориальной доступности. Управленческий эффект достигается концентрацией полномочий у субъекта Российской Федерации (при сохранении компетенции городского округа), что позволяет формировать единую маршрутную сеть, перераспределять транспортную работу и пакетировать социально значимые направления в рамках единого объекта закупки, обеспечивая устойчивость перевозок. Правовой эффект заключается в устранении конкурирующих режимов, повышении прозрачности контрактов и усилении доказуемости исполнения (объективный контроль рейсов, обязательная публикация агрегированных данных, KPI). Одновременно институт гаранта минимизирует правовой и социальный ущерб от провалов перевозчиков и повышает доверие граждан к системе публичного транспортного обслуживания.